SEI/INSS - 8036603 - Nota Técnica

Diretoria de Benefícios e Relacionamento com o Cidadão
Coordenação-Geral de Pagamento de Benefícios
Coordenação De Pagamentos e Gestão De Benefícios
Divisão de Consignação em Benefícios

Trata-se de Processo Administrativo instaurado pela Divisão de Consignação em Benefícios (DCBEN), com vistas a apurar possíveis práticas de irregularidades por parte do Banco Bradesco S.A. (CNPJ 60.746.948/0001-12) no âmbito de contratos de concessão de empréstimos consignados e de operações com cartão de crédito aos titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do RGPS, em infração a cláusulas do Acordo de Cooperação Técnica (ACT - Processo SEI/INSS n.° 35014.030829/2020-14), celebrado com o INSS, para fins de operacionalização de consignações decorrentes de empréstimos e de operações com cartão de crédito aos titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do RGPS.

As práticas apontadas dizem respeito à realização de depósitos em dinheiro na conta do beneficiário e consignação de desconto em benefício previdenciário, sem o devido consentimento do segurado, ou seja, sem a existência de contrato prévio regularmente instruído, bem como outras informações relevantes e determinantes quanto à manifestação de vontade do interessado para a celebração do acordo financeiro.

As condutas descritas, se confirmadas, constituem afronta direta ao disposto nos artigos 1º, 3º, 21, 21-A e 47 da Instrução Normativa PRES/INSS n.° 28, de 16 de maio de 2008 (com todas as alterações até a Instrução Normativa PRES/INSS nº 114, de 22 de abril de 2021, publicada no DOU nº 75, de 23/04/2021, Seção 1, pág. 109), bem como às Cláusulas do Acordo de Cooperação Técnica - ACT - celebrado entre essa Instituição Financeira e o INSS, sem prejuízo das demais culminações legais de natureza consumerista, cível e/ou criminal.

O presente feito iniciou-se por meio do Despacho DCBEN 6046708, no qual apresentou-se Minuta de Ofício para notificar a Instituição Financeira em epígrafe para que apresentasse defesa escrita, bem como todo e qualquer meio de prova em contrário às irregularidades apontadas quanto às manifestações, reclamações , determinações judiciais e denúncias constantes nos autos. Na oportunidade, foram anexadas todos os processos que constavam no Bloco Interno nº 30842, que versavam sobre as irregularidades aqui apontadas, especialmente os que tratavam de reclamações oriundas de órgãos de fiscalização e/ou de defesa do consumidor, bem como sentenças judiciais transitadas em julgado apontando a realização de condutas lesivas a beneficiários.

Em prosseguimento, foi emitido Ofício SEI nº 35/2022/DIRBEN-INSS (SEI 6203639), nos termos do despacho supramencionado.

Em resposta, o Banco oficiado solicitou a concessão de prazo suplementar de 30 (trinta) dias para prestar os esclarecimentos devidos. Em análise de tal pedido, foi proferido o Despacho DCBEN 6362001, no qual sugeriu-se o acatamento do pedido de dilação de prazo, nos termos da Minuta de Ofício SEI DCBEN 6362073.

Apresentada petição do Banco Bradesco S.A. (documento SEI 6481557), solicitando a cópia integral dos processos administrativos informados no Despacho DCBEN 6046708 que não foram anexados ao presente feito.

Defesa Técnica apresentada pelo Banco Bradesco S.A (SEI 6626408), em que apresentou os seus argumentos e, ao final, requereu o arquivamento do presente processo administrativo.

Tendo em vista a apresentação da defesa anteriormente ao encaminhamento do Ofício concedendo prazo suplementar, o processo foi restituído a esta Divisão para ciência e análise, conforme Despacho DIRBEN 7256949.

É o breve relatório. Passemos à síntese da defesa apresentada pelo oficiado.

O Banco Bradesco S.A., informou preliminarmente, em sua defesa, a necessidade de juntada de documentos que considerou essenciais ao presente processo administrativo, tendo em vista o teor do Despacho DCBEN 6046708. Salientou que apenas 6 (seis) dos 11 (onze) processos (considerados integrantes do presente feito por meio do despacho acima mencionado) foram efetivamente carreados. Diante disso, solicitou previamente a concessão de prazo complementar para a defesa pertinente, no caso da juntada aos autos dos processos não juntados. Caso tais processos, todavia, não fossem juntados, requereu a não consideração dos mesmos para fins formação de convencimento do INSS, visto que fazer o contrário acarretaria em clara violação à ampla defesa e contraditório.

Em seguida, tratou de demonstrar que tem atuado de forma hígida, legal e irrepreensível quanto aos procedimentos de contratação de empréstimo consignado. Acrescentou, nesse sentido, que o Banco tem por princípio básico de sua atuação o oferecimento de todas as informações necessárias ao completo entendimento e compreensão pelo consumidor quanto ao produto contratado. Informou ainda que revê constantemente seus protocolos de atendimento para identificar caminhos de melhor, buscando sempre a melhor prestação de serviços. Que segue à risca as determinações da Instrução Normativa PRES/INSS nº 28 e que a operação de contratação do empréstimo consignado somente é sequenciada após a formalização por escrito pelo cliente ou autorização por meio eletrônico, onde confirma a contratação da operação através de senha pessoal. E que disponibiliza a aos seus clientes diversos meios para que possam tirar suas dúvidas ou requisitar esclarecimentos, procurando sempre oferecer uma solução rápida e completa para as questões que lhe são apresentadas, quais sejam: Fone Fácil, Ouvidoria e SAC- Alô Bradesco, Fale Conosco (internet) e Redes Sociais, além da própria rede de agências.

Quanto aos processos administrativos relacionados ao presente feito e que foram iniciados após o recebimento pelo INSS dos ofícios judiciais com o fito de analisar eventuais irregularidades das contratações dos consignados, defendeu que a procedência nas referidas ações judiciais se deu exclusivamente em razão da não localização dos subsídios necessários em tempo hábil para vinculá-los às respectivas contestações em âmbito judicial.

Registrou, no entanto, que após extensa apuração interna, confirmou que cada um dos contratos impugnados nas ações judiciais existe e que estavam todos acompanhados da devida assinatura do consumidor. Na oportunidade, colacionou os contratos, bem como outros documentos referentes às respectivas ações judiciais de que tratam os seguintes processos:

35014.244988/2020-02 - Beneficiário Expedito Casciano de Oliveira: apresentou o instrumento contratual impugnado, devidamente acompanhado da assinatura datiloscópica e subscritos por 2 testemunhas, bem como os documentos pessoais que acompanharam a celebração (documento SEI 6626411);

35014.255987/2020-85 - Beneficiária Margareth Gomes de Lima: apresentou o instrumento impugnado pela consumidora na referida demanda, bem como no feito conexo, ambos devidamente assinados e acompanhados dos documentos pessoais apresentados no momento da contratação (documento SEI 6626413);

35014.256029/2020-21 - Beneficiária Maria Odalice da Conceição Silva: apresentou o instrumento contratual impugnado, devidamente assinado e acompanhado dos documentos pessoais presentes no momento da celebração do negócio (documento SEI 6626414);

35000.002908/2019-51 - Beneficiária Rita Maria de Sousa: apresentou o instrumento contratual impugnado, devidamente assinado e acompanhado dos documentos pessoais presentes no momento da celebração do negócio (documento SEI 6626415);

Especificamente quanto à beneficiária Maria do Carmo, não há correlação de processo administrativo, mas tão somente a juntada do ofício expedido no processo judicial nº. 0700373-37.2020.8.02.0202. Também apresentou o instrumento contratual impugnado, devidamente assinado e acompanhado dos documentos pessoais presentes no momento da celebração do negócio (documento SEI 6626415).

No que tange aos processos administrativos relacionados às reclamações junto ao Banco Central e no portal Consumidor.gov, ressalvou em síntese que as reclamações registradas em ambos os canais mencionados não estão relacionadas às supostas contratações indevidas de empréstimos consignados, de forma que não guardam relação direta com o objeto de apuração aqui discutido.

Ao final, aproveitou para ressaltar, mais uma vez, a boa-fé e correção em sua conduta, pugnando pelo arquivamento do presente processo administrativo, ante à inexistência de violações normativas. Reiterou ainda o solicitado no documento SEI 6481557, quanto aos processos administrativos informados e não juntados no presente feito.

Eis o resumo da defesa escrita apresentada pelo Banco oficiado. Tendo em vista a questão preliminar trazida aos autos por meio da petição constante no documento SEI 6481557, passemos à análise de referido assunto, antes de adentrar-se no mérito dos fundamentos fático-jurídicos da presente Nota Técnica.

A respeito do pedido apresentado por meio do documento SEI 6481557, no qual o Banco Bradesco requer a cópia integral dos processos administrativos 35014.256092/2020-68, 35014.374042/2021-42, 35014.332304/2021-00, 35014.049122/2021-62 e 35000.001181/2019-94, informa-se que tais processos não serão considerados para a conclusão da presente apuração, visto que os elementos que foram efetivamente carreados a este feito apresentam-se suficientes para a conclusão do trabalho.

Diante do exposto, indefere-se a solicitação de juntada dos processos acima mencionados, pela razões apresentadas.

Nos termos do que dispõe o artigo 3º da Instrução Normativa PRES/INSS nº. 28, de 16 de maio de 2008, existem algumas condições que obrigatoriamente devem ser observadas para a celebração de contratos de empréstimos consignados em benefício previdenciário, de forma a proporcionar maior segurança jurídica aos segurados, bem como coibir ações abusivas por parte dos bancos e demais instituições financeiras. No que tange à manifestação de vontade do segurado na realização de referidas operações financeiras, importante transcrever os incisos II e III de supramencionado artigo, senão vejamos:

Art. 3º Os titulares de benefícios de aposentadoria e pensão por morte, pagos pela Previdência Social, poderão autorizar o desconto no respectivo benefício dos valores referentes ao pagamento de empréstimo pessoal e cartão de crédito concedidos por instituições financeiras, desde que:

II - mediante contrato firmado e assinado com apresentação do documento de identidade e/ou Carteira Nacional de Habilitação - CNH, e Cadastro de Pessoa Física - CPF, junto com a autorização de consignação assinada, prevista no convênio; e

III - a autorização seja dada de forma expressa, por escrito ou por meio eletrônico e em caráter irrevogável e irretratável, não sendo aceita autorização dada por telefone e nem a gravação de voz reconhecida como meio de prova de ocorrência.

Art. 15. Os titulares dos benefícios previdenciários de aposentadoria e pensão por morte, pagos pela Previdência Social, poderão constituir RMC para utilização de cartão de crédito, de acordo com os seguintes critérios, observado no que couber o disposto no art. 58 desta Instrução Normativa:

I - a constituição de RMC somente poderá ocorrer após a solicitação formal firmada pelo titular do benefício, por escrito ou por meio eletrônico, sendo vedada à instituição financeira: emitir cartão de crédito adicional ou derivado; e cobrar taxa de manutenção ou anuidade;

Depreende-se, assim, que a realização de empréstimos consignados em benefício previdenciário depende da autorização expressa do segurado, destacando-se que a manifestação de vontade é válida apenas enquanto subscrita pelo titular do benefício.

Nesse sentido, todas as ações judiciais mencionadas na presente apuração foram julgadas procedentes, tendo em vista a não impugnação documental em âmbito judicial das razões apresentadas pelos reclamantes. Com efeito, o Bradesco falhou em apresentar nos processos judiciais os contratos judiciais que materializam a celebração do negócio jurídico referente à realização do contrato de empréstimo consignado.

Assim, não logrou êxito em comprovar o disposto no artigo 3º da Instrução Normativa PRES/INSS nº. 28, quanto aos elementos autorizadores da celebração de contratos dessa natureza.

De forma a contestar essa tese, o Banco Bradesco S.A. apresentou no presente processo de apuração, os contratos dos empréstimos consignados aqui discutidos, a fim eliminar as razões que justificavam a procedência das ações judiciais. Dentre os documentos apresentados, destacam-se os seguintes: 6626411, 6626412, 6626413, 6626414, 6626415.

Ocorre que, conforme será detalhado a seguir, os documentos apresentados não se constituem em meios de prova válidos, consistentes e suficientes para demonstrar a validade dos contratos de empréstimos consignados aqui discutidos, confirmando, portanto a existência de práticas abusivas.

O documento apresentado no SEI 6626411 contém contratos cuja assinatura foi identificada por meio de impressão digital do titular (por se tratar de pessoa não alfabetizada), acompanhada da assinatura de 2 (duas) testemunhas. Ressalte-se, todavia, que além de a digital ser de difícil identificação nos documentos digitalizados, os documentos do titular e das testemunhas apresentam foto e dados pessoais ilegíveis.

Os documentos apresentados no SEI 6626412 e 6626413, por sua vez, contém contratos cujas assinaturas apresentam-se legíveis. Os documentos pessoais das titulares dos contratos, contudo, não foram apresentados, o que torna impossível a identificação de quem de fato está realizando o contrato.

O documento apresentado no SEI 6626414 contém contrato em que consta a assinatura da titular, acompanhada de de seus documentos. Percebe-se, no entanto, em rápida análise das digitalizações, que o documento de identificação apresentado não encontra-se com foto e dados legíveis.

Por último, o documento SEI 6626415 apresenta contrato com assinatura legível, bem como documento de identificação da titular. A assinatura no documento de identificação não se encontra plenamente legível, o que torna duvidosa a clara identificação da titular.

Importante salientar ainda que não qualquer aposição de assinatura, seja do nome completo, seja da sua rubrica, nas páginas do contrato que representa o acordo de empréstimo, estando este assinado somente na página final. E que nos documentos SEI 6626413, 6626414 e 6626415 há uma declaração denominada "Declaração - Crédito Consignado" em que consta a assinatura do titular, mas sem o preenchimento dos demais dados da declaração, tais como número da cédula de crédito bancário e data e local da realização do acordo financeiro.

Com efeito, com base nos documentos acima elencados não é possível se identificar, com clareza, a autoria dos contratos supostamente firmados e, consequentemente, a validade dos mesmos. Convém dizer, ademais, que tais documentos são essenciais para demonstrar a existência de manifestação válida nos acordos financeiros supostamente realizados.

O Bradesco S.A. alegou, em sua defesa, que as decisões judiciais que serviram de subsídio ao presente processo administrativo somente foram julgadas procedentes, em relação aos beneficiários, em razão de os contratos de empréstimos consignados não terem sido localizados a tempo de serem juntados nos processos judiciais, na oportunidade de contestação do pedido inicial. Ocorre que, referidos documentos, apresentados no presente processo administrativo, apresentam-se quase todos com assinatura ilegível e/ou com documentos pessoais do titular/testemunhas que não permitem a identificação de seus interessados. Some-se a isso, a ausência de páginas rubricadas e declarações preenchidas assinadas, mas preenchidas sem todos os dados de identificação.

Importante ressaltar que a manifestação de vontade exerce papel primordial no negócio jurídico, sendo seu elemento basilar e orientador. Nesse sentido, a Instrução Normativa PRES/INSS nº. 28 é do ano de 2008, quando da realização dos contratos aqui mencionados, estabelece a necessidade de autorização expressa do titular do benefício para validar a realização de operação de crédito consignado em benefício previdenciário. Assim, apresenta-se sem fundamento de prova referido tópico da defesa, visto os documentos apresentados, bem como considerando os atos normativos que regem a matéria.

Dessa forma, a ilegebilidade dos contratos e demais documentos apresentados, juntados pela Banco oficiado, impede o seu reconhecimento como meio de prova, não servindo para desconstituir os indícios de irregularidades aqui apontadas.

Vale salientar ainda que, mesmo que se considere que o Banco aqui oficiado possua uma Política de Segurança da Informação dos Dados dos seus clientes em consonância com o Código de Defesa do Consumidor, às resoluções do Conselho Monetário Nacional, às instruções normativas do INSS, bem como com os atos normativos de outros órgãos reguladores da atividade financeira, não apresentou-se qualquer argumento plausível e consistente no sentido de comprovar a sua atuação efetiva no sentido de exercer diligentemente o dever de vigilância e fiscalização das atividades realizadas, seja de forma direta, seja por meio de correspondentes bancários, para coibir ações lesivas e fraudulentas em operações de crédito consignado que envolve beneficiários do RGPS.

Considerando que houve observância do devido processo legal, bem como foram garantidas a ampla defesa e o contraditório de forma efetiva, observando-se o rito previsto pelo 52-A, especialmente o seu inciso VI, da Instrução Normativa PRES/INSS n.° 28, de 16 de maio de 2008, e tendo em vista ainda as penalidades previstas pelo art. 52 da mesma Instrução Normativa (com alterações promovidas pela Instrução Normativa PRES/INSS nº. 134, de 22 de junho de 2022), esta Divisão de Consignações em Benefícios - DCBEN - entende que restaram comprovados os indícios de irregularidades cometidos pelo Banco Bradesco S.A, dadas as inúmeras reclamações, denúncias e fatos trazidos ao conhecimento do INSS, por meio de diversos canais.

As ocorrências praticadas irregularmente pelo oficiado, nos termos do que foi apurado no presente processo administrativo foram as seguintes:

envio do comando de averbação para efetuar descontos no benefício e/ou efetuar depósitos na conta bancária do beneficiário, decorrentes de contratação de crédito consignado não autorizadas por ele nas formas previstas no art. 3º e inciso I do art. 15;

reclamações ou recomendações oriundas de órgãos de fiscalização e/ou de defesa do consumidor, bem como sentenças judiciais transitadas em julgado tratando de prática lesiva ao beneficiário ou ao INSS;

À prática descrita pela conduta da alínea a, encontra-se tipificada pelo artigo 52, inciso IV, alínea b, pela qual se aplica a penalidade de suspensão do recebimento de novas consignações/RMC, pelo prazo de 15 (cinco) dias úteis.

Já a prática descrita pela conduta da alínea b encontra-se tipificada pelo artigo 52, inciso II, alínea i, pela qual se aplica a penalidade de suspensão do recebimento de novas consignações/RMC, pelo prazo de 5 (cinco) dias úteis.

Para efeitos dosimetria da penalidade, sugere-se a aplicação da que descreve a conduta de maior gravidade.

Pelo exposto, esta Divisão de Consignação em Benefícios (DCBEN) recomenda a aplicação da pena de SUSPENSÃO DO RECEBIMENTO DE NOVAS CONSIGNAÇÕES/RMC, PELO PRAZO DE 15 (QUINZE) DIAS ÚTEIS, ao Banco Bradesco S.A. (CNPJ 60.746.948/0001-12), nos termos do ART. 52, INCISO IV, ALÍNEA B

Por fim e em conformidade ao que determina o inciso VI do Art. 52-A da Instrução Normativa PRES/INSS nº 28/2008, encaminhe-se à Coordenação-Geral de Pagamentos e Gestão de Serviços Previdenciários, com trâmite pela Coordenação de Pagamento e Gestão de Benefícios para apreciação, manifestação e providências que julgar cabíveis.

Documento assinado eletronicamente por JUCIMAR FONSECA DA SILVA, Chefe de Divisão de Consignação em Benefícios, em 07/07/2022, às 16:24, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por JOSE ARLINDO NOGUEIRA DE MOURA JUNIOR, Técnico do Seguro Social, em 07/07/2022, às 16:26, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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